Todo sobre la fiscalización de los grandes ayuntamientos de León en la lucha contra la pandemia

El presidente del Consejo de Cuentas, Mario Amilivia, presentó este lunes en la Comisión de Economía y Hacienda de las Cortes tres informes correspondientes al ámbito de fiscalización del sector público local de la Comunidad: el informe anual sobre las cuentas del sector público local del año 2020 y dos análisis relacionados con la repercusión del covid-19, su impacto sobre los ingresos en las capitales de provincia y la aplicación de los recursos adicionales recibidos por las entidades locales como consecuencia de la pandemia.

Tras la sesión de este lunes quedan 18 informes pendientes de comparecencia, entre ellos los 8 relativos a la contabilidad electoral de los últimos comicios autonómicos. En el actual mandato del Consejo se han presentado ya 83 informes, un tercio de toda la serie histórica de trabajos del órgano de control externo. 

El Consejo tiene 54 informes en distintas fases de tramitación, y en este último cuatrimestre del año se prevé finalizar 13 auditorías para concluir el año con una treintena de informes aprobados, en línea con el récord alcanzado el pasado ejercicio dentro de toda la serie histórica de la institución.

Las fiscalizaciones que se concluirán en los próximos meses son las referentes a la Cuenta General y el Fondo de Compensación Interterritorial 2020; a la contratación COVID 2020 y la contratación administrativa de 2021 en la Comunidad; a las  medidas para la implantación del Plan de recuperación, transformación y resiliencia; a la estrategia autonómica de cambio climático 2009-2020; a las garantías de los usuarios en la plataforma de educación on line; a la Universidad de Burgos; el Ayuntamiento de Segovia; el análisis de la seguridad informática en los ayuntamientos de Ávila, Burgos y Palencia; y a los efectos de la Ley 7/2013 de ordenación del territorio, en la prestación de servicios por las entidades locales. 

El sector local en 2020

Este informe presenta un total de 36 conclusiones en su análisis del sector público local de Castilla y León, actualmente integrado por 4.749 entidades locales y 182 entes dependientes. La rendición de cuentas, aseveró Amilivia, “además de una obligación legal, representa sobre todo un deber democrático que contribuye a una mejor gestión y una garantía de transparencia para que el conjunto de los ciudadanos pueda conocer el uso de los fondos públicos por parte de sus representantes locales y la situación económica de sus municipios”.  

Dentro del plazo legalmente establecido, hasta el 31 de octubre de 2021, un total de 2.750 entidades locales rindieron la cuenta general del ejercicio 2020, el 57,9%, lo que representa una mejora interanual de un punto porcentual. Las entidades locales que no rindieron cuentas en plazo legal (1.999) se desglosan en 680 ayuntamientos, 2 diputaciones, el Consejo Comarcal de El Bierzo, 139 mancomunidades y 1.177 entidades locales menores. 

En concreto, fueron las diputaciones de Ávila y Zamora, sin bien rindieron la cuenta con posterioridad. Dentro de los ayuntamientos con población superior a 20.000 habitantes, Segovia, Ponferrada y Medina del Campo, que también la rindieron posteriormente. En cuanto a los ayuntamientos de entre 5.000 y 20.000 habitantes fueron 13: Candeleda, Medina de Pomar, Astorga, Bembibre, Sariegos, Valencia de Don Juan, Villablino, Villaquilambre, Alba de Tormes, Villamayor, Cigales, Simancas y Tordesillas. Todos ellos rindieron la cuenta de 2020 posteriormente al plazo establecido. El Consejo Comarcal de El Bierzo sigue sin rendir la cuenta, así como las de los dos ejercicios precedentes.

Los niveles de rendición de cuentas en plazo se incrementaron en 5 de las 9 provincias de Castilla y León, destacando Zamora con 6,5 puntos porcentuales; León con 4,3; Palencia (2,6); Burgos (2,4) y Salamanca (1,7). 

La Comunidad, que cuenta con 2.248 ayuntamientos (el 28% del total nacional) y acapara además el 60% de las entidades locales menores, presenta un 70% de media en la rendición de cuentas de los ayuntamientos, superando la media nacional, pero con margen de mejora respecto a comunidades como Galicia, Aragón o Valencia, que superan el 80% al tener establecidas medidas que vinculan la concesión o el pago de subvenciones al cumplimiento de esta obligación. 

El año pasado, recordó el presidente, comenzaron a aplicarse este tipo de medidas en Castilla y León, que suponen un avance en atención a uno de los planteamientos históricos del Consejo de Cuentas. El informe revela que 15 ayuntamientos no han rendido cuentas en diez u once ejercicios durante el periodo 2010-2020. Entre ellos, dos tienen una población de entre 500 y 999 habitantes y los restantes son menores de 500 habitantes. 

Es muy destacable el hecho de que, con relación al último ejercicio 2020, a fecha actual ha cumplido ya el 87% de los ayuntamientos de la Comunidad, con una horquilla que oscila entre el 75% de Segovia y el 91% de León. Le siguen a León en el ranking de rendición de cuentas los ayuntamientos de Soria (90,7%); Salamanca (89,8%); Valladolid (88%) o Zamora (87,5%). También mejoró el porcentaje de rendición de las entidades locales menores.

Entre las 918 cuentas del ejercicio 2020 que fueron objeto de revisión por el Consejo, inicialmente solo 199 se presentaron completas y sin incidencias y las 719 restantes contenían incidencias de diversa índole que fueron comunicadas a las entidades locales. Tras el proceso de subsanación por las entidades correspondientes, el total de cuentas sin incidencias pasó a ser de 237, el 26% de las revisadas. Un 49% de las incidencias fueron de carácter formal, relacionadas con el incumplimiento de plazos o trámites del ciclo presupuestario y contable. El resto, definidas como sustanciales, tuvieron que ver con la coherencia de la información, en un 29%, y con la integridad de la misma, en un 22% del total. 

El informe pone de manifiesto también que entre las entidades locales se produjo un incumplimiento elevado de los plazos de aprobación del presupuesto del ejercicio 2020, con 1.771 entidades, el 64% de las que rindieron cuentas, que lo hicieron después del plazo legal establecido (31 de diciembre de 2019). Incumplimiento que también afecta a la aprobación de la liquidación del presupuesto, pero en mucha menor medida, pues en este caso son 604 las entidades que rebasan el plazo legal, el 22% de las que han rendido la cuenta general. 

En cuanto a la liquidación presupuestaria, en conjunto, las 2.750 entidades locales que rindieron cuentas reconocieron obligaciones (efectuaron gastos) por 2.530 millones de euros, que, con relación a los derechos reconocidos, con ingresos por importe de 2.743 millones, arroja un resultado agregado de 213 millones de euros.  Además, el 76% de las entidades locales liquidó con resultado positivo, porcentaje que se eleva al 82% en el caso concreto de los ayuntamientos. 

Los municipios gestionan por encima del 72% del total de los recursos y gastos que suman todas las entidades locales. La mitad de este porcentaje corresponde a los ayuntamientos mayores de 50.000 habitantes. Por su parte, las diputaciones reconocieron derechos y obligaciones por importes que representan una cuarta parte del todo el sector público local. 

En cuanto al remanente de tesorería, en el 99,1% de las entidades locales resultó positivo, alcanzando el importe agregado un total de 1.331,8 millones de euros. Todas las diputaciones liquidaron con un remanente de tesorería positivo, al igual que todos los ayuntamientos mayores de 5.000 habitantes. En el periodo (2017-2020) mantiene una evolución positiva, pasando de 1.003 millones a 1.332, con un incremento global del 33%. 

Amilivia significó por otro lado la destacada mejora de 32 puntos relacionada con la remisión de la información sobre contratos por parte de las entidades locales. Así, a la fecha estipulada, remitieron la información contractual del ejercicio 2020 un total de 1.938 entidades locales de la Comunidad, es decir, el 41%. La información comunicada refleja la formalización en 2020 de 42.023 contratos por las entidades locales, con un importe de adjudicación de 264 millones de euros. 

La mejora en los niveles de rendición de cuentas no es ajena a medidas como la introducida por la Consejería de la Presidencia de la Junta, en la orden de convocatoria del Fondo de Cooperación Económica Local General, al contemplar en 2021 por primera vez como requisito a cumplir por las entidades beneficiarias la rendición de cuentas. En la convocatoria de 2022 se refuerza este requisito al exigirse no una declaración responsable de haber rendido la cuenta general, sino un certificado emitido por la secretaría de la entidad local de la rendición de la cuenta al órgano de control externo dentro de los plazos previstos en la normativa vigente. 

Esta novedad representa el cumplimiento de una de las reivindicaciones históricas del Consejo de Cuentas para mejorar la transparencia, para beneficio de las entidades locales y del conjunto de los ciudadanos. El Consejo defiende la extensión de esta medida al resto de subvenciones y ayudas, para lo cual sería conveniente elevar el rango normativo de este requisito, subrayó Amilivia. El propio Tribunal de Cuentas ha vuelto a insistir en la necesidad de aplicar esta reforma legislativa con carácter general. 

La principal conclusión del informe es que las entidades locales de Castilla y León, analizadas de forma global, siguen gozando de una situación económica saneada. Mantuvieron en el primer año de la pandemia la senda creciente en superávit, remanentes de tesorería y fondos líquidos, mientras la deuda viva continuó su tendencia decreciente.

Impacto del covid

Con esta fiscalización se comprobaron las actuaciones, medidas y procedimientos llevados a cabo por las capitales de provincia sobre sus tributos propios y otros ingresos de derecho público en el contexto de la pandemia y, al mismo tiempo, evaluar su impacto en la recaudación y financiación local. El periodo analizado fue el ejercicio 2020 y hasta el 30 de junio de 2021.

En relación a las actuaciones sobre plazos en periodo voluntario, las 9 capitales de provincia modificaron el calendario fiscal del 2020 como consecuencia de la pandemia, predominantemente mediante decretos de la alcaldía, a propuesta de los servicios de recaudación. Las medidas se dirigieron especialmente a promover el aplazamiento y fraccionamiento de deudas dentro del ejercicio 2020.  Recayendo en algunos casos sobre el diseño de planes de pago para los contribuyentes, facilitando y flexibilizando las condiciones para realizar los pagos. En relación con los plazos de los ingresos del ejercicio 2021, salvo en tres casos, la recaudación de derechos se produjo dentro de los plazos previstos en los calendarios fiscales normalmente aprobados por los ayuntamientos para este año. 

En cuanto a las actuaciones sobre plazos en periodo ejecutivo, son dos las conclusiones. En primer lugar, todas las capitales aplicaron la normativa estatal de carácter general referida a la suspensión temporal en 2020 de los plazos del periodo ejecutivo. Esta suspensión afectó al dictado y notificación de providencias de apremio, a la práctica de embargos y a la ejecución de garantías. Los ayuntamientos de Burgos y de Soria adoptaron otras medidas complementarias que afectaron a la dilatación del procedimiento de apremio en 2020.

En segundo lugar, con carácter general, para los ingresos de derecho público correspondientes al ejercicio 2021, no hubo incidencias relacionadas con los plazos del periodo ejecutivo y del procedimiento de apremio, a excepción de los Ayuntamientos de Segovia y Soria.

En cuanto a las medidas sobre liquidación y recaudación de ingresos propios, la pandemia, la declaración del estado de alarma y sus sucesivas prórrogas y las medidas restrictivas a la libertad de establecimiento y de circulación de las personas, provocaron la suspensión de actividades y servicios prestados por los ayuntamientos, así como la no generación del hecho imponible y devengo de determinados tributos, tanto periódicos como no periódicos. 

A ello hay que añadir las medidas específicas adoptadas por los ayuntamientos sobre sus tributos y precios públicos que, dentro de los límites de la ley o en virtud del carácter potestativo de algunos de ellos, se llevaron a cabo para promover la actividad económica y paliar los efectos negativos que la comprimieron.

Las capitales de provincia, con carácter general, han adoptado medidas dirigidas a no exigir aquellos tributos u otros ingresos de derecho público en los casos en los que, como consecuencia de la pandemia y las limitaciones impuestas por el estado de alarma y sus sucesivas prórrogas, no se ha producido el hecho imponible (caso de las terrazas de hostelería y los mercados).

Los ayuntamientos llevaron a cabo, con carácter general, actuaciones de oficio para la devolución de ingresos por la suspensión de actividades y servicios, o bien, en el caso de determinadas actividades económicas, por el tiempo en el que no se ha utilizado privativamente el dominio público. Todas las capitales actuaron sobre sus tributos propios u otros ingresos de derecho público, concediendo beneficios a determinados particulares o actividades económicas, disminuyendo con ello la liquidación y recaudación anual.

Teniendo en cuenta que el Estado no cambió por la pandemia el régimen legal de beneficios fiscales de los impuestos locales, las modificaciones llevadas a cabo por las entidades locales se han ajustado, con carácter general, en el caso de los impuestos, al principio de reserva de ley. 

Cuatro capitales, Ávila, León, Salamanca y Valladolid, aplicaron beneficios fiscales sobre sus impuestos, consistentes predominantemente en bonificaciones del IBI y del IAE, lo que en algún caso requirió la previa declaración de especial interés o utilidad pública de la actividad. Al margen de los periodos en los que no se generó el hecho imponible y, por tanto, no se liquidó la tasa o el precio público, todas las capitales adoptaron medidas de reducción o no aplicación transitoria de tasas por utilización privativa del dominio público, especialmente la de terrazas de hostelería.

La estimación realizada en conjunto por las capitales de provincia de la pérdida de ingresos por medidas que afectan a su liquidación, derivadas, tanto de la suspensión de actividades municipales y supuestos en los que no se ha generado el hecho imponible para los particulares debido al estado de alarma y sus sucesivas prórrogas, como de las medidas propias y específicas adoptadas, se cifra en 14,2 millones de euros para el ejercicio 2020. La mayor estimación de pérdida de ingresos la realiza el Ayuntamiento de Burgos, en 7,9 millones de euros, seguido de los de León y Ávila, ambos por encima de 1,5 millones.

Con respecto a la situación en el ejercicio 2021, los ayuntamientos han evaluado una pérdida de ingresos, en su conjunto, de 9 millones de euros, muy inferior a la estimada para 2020. Referente a 2022, con carácter general, no se estima ya una incidencia relevante de la pandemia en los datos de liquidación y recaudación tributarias. Según las cuentas de recaudación, la disminución total experimentada en las nueve capitales de 2019 a 2020, debida, tanto a aplazamientos o suspensiones como a otras medidas, se cifró en 28,5 millones de euros, de los que 22,9 millones corresponden al periodo voluntario y 5,6 al ejecutivo.

Destacan las cifras de disminución de la recaudación especialmente en los ayuntamientos de Burgos, en más de 9 millones de euros, y León, en casi 8 millones, seguidos de Salamanca y Valladolid, ambos por encima de los 3 millones, y Segovia, cerca de los 2 millones. En las 4 provincias restantes, la disminución está por debajo del millón de euros. En los de Ávila, Palencia y Zamora la diferencia más grande entre la recaudación de los ejercicios 2019 y 2020 corresponde al periodo ejecutivo.

El Consejo recomienda que los servicios de tesorería y recaudación deberían realizar un seguimiento de la incidencia en los datos de recaudación anual de las medidas adoptadas por el propio ayuntamiento sobre sus tributos y precios públicos, informando al Pleno a través de la memoria de las cuentas de recaudación.

En segundo lugar, el Pleno, atendiendo a la información de la memoria de las cuentas de recaudación anual, debería evaluar si se mantienen o se suprimen los beneficios y reducciones concedidos sobre los ingresos propios a raíz de la crisis económica ocasionada por la pandemia, estimando la situación de recuperación de la actividad económica en el municipio.

Análisis de la aplicación de los recursos adicionales recibidos por las entidades locales por el covid.

Esta fiscalización analiza los fondos que a raíz de la pandemia han recibido los 16 ayuntamientos mayores de 20.000 habitantes en 2020 y hasta el 30 de junio de 2021, diferenciando la Administración de donde provienen dichos fondos. Así, se han comprobado las distintas líneas de ayudas o transferencias, cuyo objetivo ha sido la recuperación económica, el empleo, la cohesión social y, en general, paliar los efectos de la crisis provocada por el covid.

Los municipios mayores de 20.000 habitantes fueron beneficiarios de una ayuda extraordinaria del Estado por la prestación del servicio de transporte público y de un total de 8 ayudas concedidas por la Junta de Castilla y León destinadas a: cofinanciación de servicios sociales, alimentación y contratación de personal para otras finalidades; gastos sociales; apoyo a familias; limpieza de colegios en los ejercicios 2020 y 2021; reactivación del comercio; inversiones y contratación de personal temporal. Todas las ayudas recibidas se instrumentaron a través de subvenciones, las cuales, con carácter general, se han tramitado de forma directa, concedidas por razones de interés público, social, económico o humanitario

La subvención concedida por el Estado directamente, sin perjuicio de la financiación aportada a otras, es una ayuda extraordinaria a la prestación del servicio de transporte público para compensar la reducción de ingresos que han sufrido las entidades locales. Esta ayuda es compatible con las subvenciones por servicios de transporte colectivo urbano previstas en la normativa reguladora de las haciendas locales, con cargo a los presupuestos generales del Estado de cada año. El importe total concedido a los 16 municipios ascendió a 12,8 millones de euros.

Las subvenciones para cofinanciación de servicios sociales, con cargo al Fondo Social Extraordinario de la Junta, tuvieron por objeto cumplir lo previsto en los Reales Decretos-leyes 7/2020 y 8/2020, en relación, respectivamente, con el derecho básico de alimentación de niños en situación de vulnerabilidad. Estas subvenciones se instrumentaron por medio de convenios y el importe total concedido ascendió a 4,1 millones.

También, con cargo a un segundo Fondo Social Extraordinario, la Junta concedió otra subvención para gastos sociales generados por la pandemia, por un importe total de 5,4 millones, dirigida a las siguientes cuatro finalidades: gastos de personal, servicios de proximidad, servicios de atención en centros residenciales y diversas prestaciones económicas por causas de exclusión social. 

La concesión de esta subvención en sus 4 modalidades estuvo sujeta a aceptación por las entidades locales mediante la suscripción del oportuno convenio. Asimismo, en materia de servicios sociales, a raíz del Real Decreto-ley 9/2020, se concedió la subvención de apoyo a familias, por 1,6 millones de euros. Su concesión estuvo sujeta a aceptación, mediante suscripción del oportuno convenio.

Para limpieza de colegios, la Junta concedió subvenciones en 2020 y 2021, sujetas a aceptación por los ayuntamientos. El importe ascendió a 553.750 euros.

Adicionalmente, la Junta concedió una subvención para reactivación del comercio minorista y el consumo, por 755.698 euros, y otra para la contratación, con carácter temporal, de personal desempleado, con cargo al Fondo Extraordinario COVID-19, por 10 millones de euros, ambas sujetas a aceptación por parte de las entidades locales. La subvención para reactivación del comercio requería además una aportación con cargo a fondos propios de las entidades locales, del 25 %. 

Con cargo a este mismo fondo, la Junta concedió subvenciones para inversiones, en este caso, en régimen de concurrencia no competitiva, en concepto de cooperación económica local, por 3,8 millones de euros. También esta subvención requería aportación de un 25% con cargo a fondos propios de las entidades.

En lo referente al análisis de los beneficiarios, importes concedidos y reintegro de las ayudas, destacar que el total de las ayudas efectivamente percibidas ascendió a 38,6 millones de euros, siendo los municipios de mayor población los que absorbieron un mayor volumen de recursos. 

Los principales importes fueron recibidos por Valladolid, 11,5 millones de euros; Salamanca, 4,9 millones; Burgos, 4,7; León, 3,8 y Segovia 2. Ponferrada, Palencia, Zamora y Ávila superan el millón y medio; y los siete municipios restantes se quedan por debajo del millón. Con carácter general, las subvenciones concedidas por el Estado y la Junta lo fueron en base al cumplimiento de unos requisitos objetivos por parte de los ayuntamientos mayores de 20.000 habitantes.

Con carácter general, las subvenciones concedidas por la Junta, que requerían su aceptación por parte de los ayuntamientos en la mayor parte de los casos, se correspondieron con las efectivamente recibidas por estos, salvo algunas excepciones por causas diversas. La subvención concedida por el Estado para transporte público no dio lugar en ningún caso a reintegros por incumplimientos relacionados con la justificación. 

En el caso de las subvenciones concedidas por la Junta se produjeron reintegros por 978.536 euros, de los que 564.045 corresponden a la ayuda para gastos sociales y especialmente, a la cuarta de sus modalidades, la referida a prestaciones económicas para situaciones de exclusión social. Los ayuntamientos que han tenido que hacer frente a un mayor volumen de reintegros fueron los de Palencia, Ponferrada y San Andrés del Rabanedo.

En relación a la aplicación de los recursos adicionales obtenidos, con carácter general, se produjo una aplicación correcta de las ayudas recibidas por parte de los ayuntamientos, destinándose los fondos a aquellas finalidades para las cuales fueron concedidos y justificándose debidamente su aplicación, la cual se ha producido predominantemente mediante concesión de subvenciones directas o bien mediante la celebración de nuevos contratos. Como se ha señalado, en casos puntuales se debió hacer frente al reintegro de los fondos.