Modelo policial para el siglo XXI

El Congreso de los Diputados constituyó en 2018 la comisión no permanente para el estudio del modelo policial del siglo XXI. Desde su puesta en marcha, y hasta el anuncio del fin de la legislatura hace unos días, han comparecido ponentes de diversos cuerpos, organismos e instituciones dando su opinión acerca de cómo debe ser el futuro modelo policial español. En el momento de redactar este trabajo se desconoce si el próximo Ejecutivo volverá a restablecer la Comisión para que prosigan las comparecencias pendientes, la mía es una de ellas, entre otros analistas llamados por el Congreso para definir el modelo policial de nuestro país.

La seguridad es un bien social. No hay libertad sin seguridad. En España tenemos un modelo policial de servicio público, mixto y descentralizado. Sin embargo, el concepto de seguridad ha evolucionado en las últimas décadas, igual que ha evolucionado la sociedad. Como muestra grosso modo podemos señalar que en el año 1986, fecha en la que se promulgó la L. O. 2/86 de Ffccss, aún eran embrionarios los cuerpos policiales autonómicos: la Ertzaintza se creó en 1982, los Mossos en 1983, la Policía Foral de Navarra se refundó en 1987 y la Policía Canaria se puso en marcha en 2010.

En este mismo escenario, las llamadas policías administrativas todavía no se hallaban con el desarrollo de hoy en día, ni existía, por poner otro ejemplo ilustrativo más reciente, el Citco. Lo que pretendo decir con estas consideraciones es que los retos de la sociedad actual y de la evolución de la criminalidad han motivado un vuelco en la noción clásica de seguridad y por ende en el modelo de 1986, que es el marco jurídico por el que seguimos rigiéndonos, y que, dicho sea de paso, en aquellos momentos supuso un avance notable en este campo, pero no del todo capaz.

A nadie le cabe duda que tres décadas después ese modelo está superado. Un modelo que necesita repensarse y avanzar para satisfacer los desafíos de la sociedad contemporánea. Una sociedad, la española, que en el seno de la Unión Europea afronta dificultades singulares en materia de seguridad, y específicamente en fronteras, terrorismo y narcotráfico, dada la situación geoestratégica de la península Ibérica. Conviene, no obstante, avanzar en el diagnóstico policial y entrar en el detalle objetivable de qué tenemos entre manos. Veamos. En España hay diez realidades policiales diferentes: Policía Nacional, Guardia Civil, Servicio de Vigilancia Aduanera, Ertzaintza, Mossos de Escuadra, Policía Foral de Navarra, Cuerpo General de Policía de Canarias, Policía Local, Policía Portuaria y Agentes Medioambientales. Así, coexisten en nuestro país tres cuerpos policiales estatales y por tanto de ámbito nacional: la Policía Nacional, con 65.000 funcionarios; la Guardia Civil, con 75.000 agentes y el Servicio de Vigilancia Aduanera, con 1.800 miembros. Todo ello da 142.000 agentes dependientes del Gobierno central.

Por lo que respecta a las policías autonómicas, subordinadas a sus respectivos gobiernos, existen de momento cuatro cuerpos: la Ertzaintza, con 8.000 agentes; los Mossos de Escuadra, con 17.000 agentes; la Policía Foral de Navarra, con 1.000 agentes y la Policía Canaria, actualmente con menos de 100 agentes. La suma arroja 27.000 efectivos bajo la autoridad de los Ejecutivos autonómicos.

En cuanto a las policías locales (Policía Municipal, Guardia Urbana…), disponemos de 2.037 cuerpos de Policía Local, pertenecientes a los ayuntamientos, con 70.000 efectivos.

En lo relativo a las denominadas policías administrativas, podemos citar a la Policía Portuaria (2.000 efectivos) y a los Agentes Forestales o policía medioambiental (6.000 miembros), lo que brinda un total de 8.000 agentes. Si sumamos el conjunto del personal de los diez colectivos policiales citados, la cifra se eleva a 247.000 agentes. De tal modo, este número nos ofrece una ratio aproximada de 4,8 policías por mil habitantes, ocupando el primer lugar en agentes por habitante en Europa. La media en la UE es de 3,6.

Como hemos explicado, en España hay una decena de realidades policiales diferentes. Es razonable pensar, en rigor, que existan duplicidades de funciones. Y así es. Hasta siete uniformes distintos pueden coincidir o actuar en un mismo lugar: CNP, GC, SVA, PA, PL, P. Portuaria y Agentes Medioambientales. No es necesario recrear un encaje de bolillos para observar a menudo estas situaciones sobre el terreno.

Resulta incuestionable, pues, que desde hace tiempo se precisa un nuevo marco legislativo. Una Ley Orgánica de Seguridad Pública (modelo policial) que racionalice estructuras, ámbitos y competencias.

De tal modo, mi propuesta en este sentido consta de cinco alcances: estatal, autonómico, local, administrativo y coordinación. Veamos.

—Ámbito estatal. Unificación de los cuerpos dependientes del Gobierno de la Nación. Policía Nacional, Guardia Civil y Servicio de Vigilancia Aduanera constituirían un nuevo cuerpo de ámbito nacional, armado, de naturaleza civil y con estructura y organización jerarquizada. Conservaría la suma de sus actuales competencias, más aquellas otras que se pudieran considerar exclusivas, conjuntamente con las compartidas. Los miembros de la Guardia Civil que desearan mantener su carácter militar serían reubicados en el Ministerio de Defensa con un estatus adecuado a su condición de militares de carrera cualificados.

A mi juicio, entre otros avances realmente significativos, se lograría optimizar recursos y evitar el «doble o el triple de todo» en infinidad de casos. Se salvarían desequilibrios y deficiencias estructurales como la multiplicidad de plantillas, competencias coincidentes, superposición de tareas o colisión de intereses corporativistas. Ello redundaría en un importante ahorro de arquitectura institucional y por tanto de costes en recursos humanos, suministros, materiales…, entre otros factores.

Con todo, se dispondría de bases de datos únicas, idéntico régimen estatutario para los agentes, se cohesionarían carreras profesionales, se sortearían desigualdades y en el campo de la formación se unificarían criterios y centros docentes. En el contexto de recursos humanos se recuperaría para el servicio netamente policial a varios miles de agentes que en la actualidad desarrollan cometidos administrativos análogos y otras tareas no relacionadas con su carácter de agentes de la autoridad.

En definitiva, la unificación de las tres instituciones policiales de la Administración Central redundaría objetivamente en la optimización de medios, en el incremento de la calidad en la prestación del servicio a los ciudadanos y, por ende, en la mejora de la propia seguridad como bien social.

—Ámbito autonómico. Delimitación de las materias que competen a las policías autonómicas, las compartidas con otros cuerpos y aquellas que son exclusivas del Estado.

—Ámbito local. Delimitación de las materias que competen a las policías locales, las compartidas con otros cuerpos y aquellas que son exclusivas del Estado. Posibilidad de ampliar competencias a las policías locales según el grado de desarrollo y capacidades de cada uno de los 2.037 cuerpos dependientes de los municipios.

—Ámbito administrativo. Las policías portuarias dependen actualmente de las autoridades portuarias de España y tienen carácter de policía administrativa y de agentes de la autoridad. Por su parte, los Agentes forestales y medioambientales dependen de las Comunidades Autónomas y, en menor medida, de unos pocos municipios. Poseen carácter de agente de la autoridad, de policía administrativa especial y de policía judicial en sentido genérico.

Así, la propuesta para ambas entidades es igualmente la de agrupar criterios dispersos en la materia y delimitar sus competencias, las compartidas con otros cuerpos y aquellas que son exclusivas del Estado.

—Ámbito de coordinación. Creación de un órgano central de coordinación entre cuerpos de seguridad, estableciendo jerarquía corporativa, con preponderancia de la policía del Estado para casos de discrepancia de atribuciones, acciones u omisiones contrarias al ordenamiento jurídico.

Este es, resumido por razones de espacio, el modelo policial que en mi modesta opinión conviene a nuestro país en un siglo, el XXI, que se caracteriza, en temas de seguridad, por el «crimen sin fronteras». Como ya ha quedado dicho, la situación geoestratégica de la península ibérica nos confiere una idiosincrasia singular en la UE y por consiguiente en el espacio Schengen de libre circulación. En mi libro Criminalidad y globalización (Uned-Iugm, 2017) señalo precisamente este hecho como la campana que nos debe poner en alerta ante el terrorismo yihadista, el narcotráfico, las mafias de la inmigración clandestina y, en definitiva, cualquier otro modus operandi del crimen organizado transnacional. Estos retos solo se pueden afrontar con éxito desde un modelo policial sólido, donde el Estado disponga de capacidades suficientes y, de tal modo, la coordinación directa y eficaz de todos y cada uno de los cuerpos policiales.