Actualidad de la Ordenación del Territorio

A PESAR de que la ordenación territorial es tema clásico, sólo desde tiempos recientes parece observarse su dimensión práctica o efectiva, cobrando rabiosa y creciente actualidad. La ordenación del territorio, en términos coloquiales, puede describirse como la dimensión del espacio por encima del tradicional enfoque municipal del suelo, a efectos de lograr el desarrollo sostenible y equilibrado del territorio, la consideración del medio ambiente, la superación de los desequilibrios zonales, la mejor coordinación entre el campo y la ciudad, etc. El primer problema que plantea la ordenación del territorio de la Comunidades Autónomas es que aquélla puede representar una ordenación indirectamente urbanística que corresponda hacer a los Ayuntamientos. En términos generales no esta siempre claro dónde está el límite regulatorio de un plan de ordenación del territorio por referencia a un plan urbanístico local. En principio, la vinculación urbanístico misma procedente de un plan de ordenación territorial se compensaría mediante la necesaria participación, de las entidades locales afectadas por los planes de ordenación, en los procedimientos de elaboración y aprobación de dichos planes territoriales. De hecho, es éste el enfoque de la jurisprudencia más relevante dictada hasta el momento, en esta materia de ordenación territorial, es decir insistir en la validez de las regulaciones urbanísticas, de los planes territoriales, como consecuencia de la participación de las Administraciones locales en los procedimientos de elaboración de los planes territoriales. Junto a este criterio formal o procedimental a mi juicio sería además conveniente fijar también un criterio material u objetivo que nos sirva para precisar el límite de la ordenación territorial es importante porque una ordenación del territorio a nivel regional es necesaria y esto traerá consigo la necesidad de aplicar dicho criterio. En efecto, los instrumentos de ordenación territorial habrán de ser vinculantes para los planes urbanísticos de forma congruente con su concreto «carácter directriz» configurado en la norma constituye su razón de ser. Es evidente que no quiero más que plantear, y no resolver del todo, la interesante problemática que lleva consigo este tema de creciente actualidad. Tanto las Comunidades Autónomas como los Municipios tienen competencias limitadas y no absolutas. En todo caso se hace cada vez más necesaria una ordenación territorial supramunicipal como marco general de referencia para los Ayuntamientos y su actividad urbanística. También pueden plantearse problemas competenciales entre Estado y Comunidades (acerca de por ejemplo la localización de los proyectos de infraestructuras que afecten a una determinada región), que tendrán que resolverse aplicando una fórmula de cooperación entre ambas Administraciones para la solución de diferencias, aunque en todo caso al Estado no podrá impedirse el ejercicio de sus competencias legítimas que inciden sobre el territorio. Así pues, el reto de la ordenación del territorio es aportar a la sociedad una mejor ordenación del espacio, a través de una actuación coordinada de diferentes Administraciones públicas. En definitiva, el territorio es el lugar de encuentro de distintas esferas de poder. Y, cómo no, tampoco Europa ha querido desaprovechar entonces la «ocasión del territorio» para extender su influencia. Durante este año 2003 una comisión de siete expertos europeos, de la que he formado parte, se ha reunido en Berlín para debatir la posibilidad de una competencia europea de ordenación del territorio, a instancias del Gobierno alemán. Pues bien, acabamos de proponer una competencia de ordenación del territorio, para la Unión Europea, en la futura Constitución Europea. Todo esto no se refiere, pues, a competencias sectoriales que repercuten en el territorio, por ejemplo el medio ambiente. La propuesta se refiere a la ordenación del territorio estrictamente. La cuestión presenta varias paradojas. Una de ellas es la siguiente: ¿en España, el Estado no puede tener una competencia tal, y en cambio sí la Unión europea? Ciertamente, el modelo español, aunque no por ello incorrecto, se ha convertido en una anomalía a nivel europeo, pues ni siquiera en el Estado federal alemán se priva al Estado (el Bund) de una competencia territorial ni tampoco urbanística por cierto. Así pues, junto a los tres pilares tradicionales de la ordenación del territorio a nivel europeo (primero, la cooperación transfronteriza; segundo, los documentos y programas de la Unión Europea en materia de ordenación del territorio, por ejemplo ETE y tercero, las competencias sectoriales de la Unión Europea que repercuten en la ordenación del territorio por ejemplo redes transeuropeas), las últimas tendencias afirman una competencia territorial a favor de la Unión Europea.